Słowo sygnalista już od jakiegoś czasu jest odmieniane w Polsce przez przypadki i nadaje mu się różne - często skrajnie odmienne - znaczenia. Dlaczego tak jest? Już wyjaśniamy. Zacznijmy od tego, że ten artykuł nie jest o sygnalistach kolejowych, górniczych czy łowieckich, tylko o osobach zgłaszających nieprawidłowości. Skąd wzięła się ta nazwa w polskim języku w takim znaczeniu? Prawdopodobnie od amerykańskiego słowa „whistleblower”, oznaczającego dosłownie „osobę dmuchającą w gwizdek”. Już w latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku terminem „whistleblower” określano w Stanach Zjednoczonych – między innymi za sprawą amerykańskiego polityka i aktywisty społecznego Ralpha Nadera – osoby zgłaszające różnego rodzaju nieprawidłowości w swoim otoczeniu pracy.
Kim jest więc „sygnalista” w Polsce?
Odpowiedź na to pytanie nie jest prosta, bowiem w Polskim prawie nie ma definicji sygnalisty, a w przestrzeni publicznej istnieją różne niewiążące wyjaśnienia tego słowa. Powszechnie przyjmuje się, że sygnalista to osoba, która w dobrej wierze zgłasza nieprawidłowości w swoim miejscu pracy. Poprzez dobrą wiarę należy w tym przypadku rozumieć przekonanie osoby zgłaszającej nieprawidłowość, że rzeczywiście do niego doszło.
Próbę zdefiniowania tego terminu w Polsce podjęła się między innymi Fundacja im. Stefana Batorego, która zaproponowała, aby jako sygnalistę traktować osobę, „która działając w dobrej wierze, zgłasza lub ujawnia informacje o nieprawidłowościach godzących w interes publiczny lub interes pracodawcy, a zachodzących w miejscu pracy”. Jest to oczywiście jedna z wielu niezobowiązujących prawnie definicji, mająca na celu pomóc w zrozumieniu zagadnienia. Uświadamia ona jednak bardzo istotną kwestię – w szerokim znaczeniu sygnalistą może być każda osoba, która widząc w swoim środowisku pracy nieprawidłowość, reaguje poprzez poinformowanie o niej właściwych osób.
Nie da się ukryć, że zgłaszanie nieprawidłowości, a w szczególności naruszeń prawa jest zachowaniem niezwykle istotnym i pożądanym z perspektywy zapewnienia porządku i bezpieczeństwa organizacji, a także ładu publicznego. Czy mamy zatem w Polsce definicję prawną terminu „sygnalista”, czyli taką, która jest zawarta w obowiązujących przepisach prawa?
Niestety nie ma takiej definicji w polskim prawie. Co więcej, jak dotąd w Polsce nie ma nawet przepisów prawnych, które w sposób systemowy regulowałyby kwestie zgłaszania naruszeń prawa oraz zasady ochrony osób, które takich zgłoszeń dokonują. Jest to tym bardziej niepokojące, że zgodnie z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii (dalej: dyrektywa UE o sygnalistach lub dyrektywa) wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny zaimplementować do prawa krajowego wymagania tejże dyrektywy. Co istotne, dyrektywa ta określa minimalne standardy dla wszystkich państw Unii Europejskiej w zakresie:
Warto od razu wspomnieć, że w Polsce powstało do tej pory kilka projektów ustawy implementującej wymagania powyższej dyrektywy (dalej: ustawa implementująca), w tym ostatnia z lipca 2023 r. Żaden z projektów nie trafił jednak do Sejmu RP. Co do zasady, każdy z projektów ustawy nie wykraczał znacznie poza postanowienia dyrektywy UE o sygnalistach.
Czy w takim razie dyrektywa UE o sygnalistach lub któryś z projektów ustawy implementującej zawierają definicję sygnalisty?
Niestety nie. Natomiast za analizy przepisów dyrektywy można wywnioskować, że sygnalistą jest osoba bezpośrednio lub pośrednio związana z daną organizacją (np. jej obecny lub były pracownik), która w dobrej wierze i w trybie określonym w przepisach prawa dokonuje zgłoszenia określonej nieprawidłowości. Jak widać niniejsza definicja jest znacznie węższa chociażby od tej zaproponowanej przez Fundację im. Stefana Batorego.
Czy te różnice mają jakieś znaczenie, a jeżeli tak, to jakie?
Mają znaczenie i to fundamentalne, w szczególności dla osób zgłaszających naruszenia, czyli sygnalistów.
Dlaczego?
Ponieważ, żeby uzyskać status sygnalisty, a co za tym idzie ochronę prawną wynikająca z wymagań dyrektywy UE o sygnalistach, osoba zgłaszająca naruszenia (sygnalista) musi spełnić kilka warunków, tj.:
- być w określony sposób powiązana z organizacją, w której wystąpiło naruszenie,
- dokonać zgłoszenia naruszenia określonego w ustawie implementującej,
- dokonać zgłoszenia w trybie przewidzianym w ustawie implementującej (np. zgłoszenie wewnętrzne lub zewnętrzne z wykorzystaniem ustanowionych w danej organizacji lub instytucji kanałów zgłoszeniowych),
- posiadać uzasadnione przekonanie o prawdziwości naruszenia, będącego przedmiotem zgłoszenia.
To pokazuje, że zgłaszając różnego rodzaju naruszenia w swoim otoczeniu, możemy być uznani za sygnalistów w szerokim rozumieniu tego słowa, ale niekoniecznie możemy uzyskać taki status z punktu widzenia ochrony prawnej przysługującej osobom zgłaszającym naruszenia prawa.
Biorąc pod uwagę szerszy kontekst historyczny, społeczny i kulturowy, sygnalizowanie naruszeń wciąż dość często kojarzy się w Polsce - jak i w innych krajach byłego bloku państw socjalistycznych - z donosicielstwem. Niestety dość powszechna współpraca części obywateli z komunistycznym i represyjnym aparatem państwa, w tym nierzadko w zamian za korzyści, wywarła negatywne piętno na społeczeństwie, w tym w zakresie postrzegania osób współpracujących z państwem lub pracodawcą.
Nieprzychylny do sygnalistów stosunek społeczeństwa, w tym pracodawców pokazują nie tylko różne przykłady z życia, ale także różnego rodzaju badania. Jak wynika na przykład z raportu z badania opinii publicznej pt. „Gnębieni, podziwiani i... zasługujący na ochronę. Polacy o sygnalistach” (2019 r.) przeprowadzonego przez Fundację im. Stefana Batorego, najczęściej wskazywanym powodem braku zgłoszenia przełożonym nadużycia jest obawa zgłaszającego o to, że zostanie on uznanym za „donosiciela”. To pokazuje, że wiele osób nie zareaguje na naruszenia w swoim miejscu pracy tylko z obawy o ostracyzm środowiska. Inny przykład pochodzi z opracowania pt. „Sygnalista po polsku – dobre praktyki i rekomendacje wdrożeniowe” (2017 r.) firmy doradczej PwC Polska, z którego wynika, że ponad 70% sygnalistów w spawach prowadzonych przez PwC pozostało anonimowych z uwagi na obawę przed odwetem lub ostracyzmem. Jak podaje PwC w swoim opracowaniu, powołując się także na inne badania Fundacji im. Stefana Batorego pt. „Bohaterowie czy donosiciele? Co Polacy myślą o osobach sygnalizujących nieprawidłowości w miejscu pracy?” (2012 r.), 58% osób przewiduje negatywną reakcję ze strony najbliższego otoczenia pracowniczego sygnalisty m.in. w formie okazywania dystansu, złośliwych komentarzy, wykluczenie z zespołu koleżeńskiego i odmowy pomocy czy jawnego ignorowania.
W jaki więc sposób budować świadomość społeczną w zakresie rozróżnienia sygnalisty od donosiciela? Tu z pomocą stara się przyjść jedna z najbardziej znanych amerykańskich sygnalistek Sheron Watkins, która wskazała na istotną różnicę między donosicielstwem a sygnalizowaniem. Według niej donosiciel jest skoncentrowany wyłącznie na własnym interesie, a sygnalista zgłaszający naruszenia działa dla dobra ogółu.
Czy takie rozróżnienie wystarczy?
Niestety nie do końca, bowiem zgodnie z dyrektywą UE o sygnalistach, motywacja sygnalisty zgłaszającego prawdziwe naruszenie nie powinna mieć wpływu na przyznanie mu ochrony prawnej przysługującej sygnaliście. To oznacza, że osoba, która zgłasza prawdziwe naruszenie w swoim miejscu pracy, kierując się niskimi pobudkami (np. zemsta, zawiść) także może być uznana za sygnalistę. Unijny ustawodawca uznał bowiem - skądinąd całkiem słusznie – że najistotniejsza jest sama informacja o prawdziwym nadużyciu, pozwalająca organizacji na podjęcie stosownych działań naprawczych, niż motywacja osoby zgłaszającej, którą to bardzo trudno jest ostatecznie i obiektywnie ocenić.
To kolejna kwestia, która pokazuje jak bardzo skomplikowana i niejednoznaczna jest to materia i jak dużo pracy w obszarze edukacji i kształtowania opinii społecznej dotyczącej sygnalistów czeka poszczególne państwa unijne, w tym Polskę. Na pewno każde państwo i każda odpowiedzialna organizacja powinna aktywnie działać, by nie dochodziło do paradoksalnych sytuacji, w których problemem nie jest sprawca nadużyć, ale osoba, która te nadużycia ujawnia.
Sygnaliści odgrywają kluczową rolę w zapewnianiu bezpieczeństwa i transparentności działania w organizacjach zarówno sektora prywatnego jak i publicznego. Pamiętając o tym, że sygnalistą może być każda osoba związana z organizacją, w tym m.in. pracownik, zleceniobiorca czy stażysta, to trudno nie zauważyć jak istotną rolę pełni ona w obszarze ujawniania i przeciwdziałania patologiom. Sam pracodawca nie ma możliwości stworzenia bezpiecznego środowiska pracy bez zaangażowania się w tym zakresie otoczenia pracowniczego.
Dzięki uczciwym i lojalnym wobec organizacji osobom, które reagują na zaobserwowane naruszenia, nieprawidłowości i patologie możliwe jest skuteczne:
Warto w tym kontekście przytoczyć wyniki raportu pt. „Occupational Fraud 2022: A Report to the nations” (2022 r.) opracowanego przez międzynarodowe Stowarzyszenie Certyfikowanych Audytorów Śledczych (ACFE), z którego wynika między innymi, że organizacje z wdrożonymi systemami dla sygnalistów, takimi jak na przykład aplikacja e-nform (https://enform.pl/) służąca do anonimowego zgłaszania naruszeń:
Więcej na temat systemu dla sygnalistów e-nform, można przeczytać na stronie https://enform.pl/o-e-nform/.
Jakkolwiek będziemy podchodzili do sygnalistów warto mieć świadomość, że „jedyną rzeczą potrzebną złu do zwycięstwa jest bierność dobrych ludzi” (Edmund Burke), a organizacje, w których sygnaliści nie reagują na nieprawidłowości, tylko stają się ich cichymi obserwatorami, dążą do upadku.
